变“财政拨款”为“集体入股”——蒲城县以“拨改投”改革破解涉农资金投放难题的有益探索

改革，是发展的第一动力和不竭源泉。

近年来，蒲城县涉农资金的“拨改投”改革，正如一个有力杠杆，通过财政资金的有限投入，有效撬动社会资金，产生倍增效应，取得了较好的经济效益和社会效应，搅动了全县“三农”工作一池春水。

所谓“拨改投”，就是将全县所有涉农类财政资金整合，变行政手段的“拨款”为市场行为的“投资”，注入村级经济合作社，用集体股份的形式，撬动了农村的闲散资金，集纳整合了农村的多种生产要素，用来发展特色产业，壮大集体经济，带动农民增收致富。

蒲城县扶贫办主任麻胜民介绍：“脱贫攻坚战打响以来，各级财政对‘三农’的资金扶持力度越来越大，由于政出多门，这些资金也相对分散，到了村组，几成‘撒胡椒面’状况。如何把这些资金整合使用，既能做到国有集体资本保值增效，又能很好地惠及群众生产生活，同时还能让财政资金使用得透明清晰，成为这几年我们‘三农’工作中一道绕不开的必答题。”

从2017年起，蒲城县探索实践“拨改投”改革，累计整合财政资金13.23亿元，作为集体股金投放到镇村合作经济当中，产生的效益归村集体所有，并实行村财镇监管。由这些镇村新型经济组织带动，全县269个村成立各种特色产业合作社，发展出各具特色的产业链条，农民富了、集体壮了，奉先大地上呈现出一派百业兴旺的景象。

金银花开“金银”来

蒲城县尧山镇闫家村地处渭北旱塬地带，家庭联产承包责任制以来都以种粮为主，人均年收入不足3000元，是个特困村。“像我们这样基础差、底子薄的村子，要是没有个特色产业，就永远不会摆脱贫困。”村党支部书记王春颜说。

王春颜是个典型的渭北汉子，中等个头，皮肤黝黑，衣着十分朴素，讲起话来一板一眼。2012年，他从山东引进了耐旱的药材品种金银花。刚开始他种了9亩，当年亩均收入900多元，第二年达到3000多元，第三年超过了5000元。尝到甜头的王春颜急切地把金银花种植推广给本乡村民，可响应者寥寥无几。到了2017年，全村只有9户群众种植。“麦子就算收得少，起码还能填饱肚子，金银花要是弄烂了，那可咋办呀？”回想当初，73岁的贫困户黄裕林道出了大家顾虑的原因。

2017年，蒲城县对涉农资金实施“拨改投”改革，县上给闫家村投了30万元，目标用途明确，作为集体资本入股到村级股份经济合作社。王春颜以此为启动资金，融资20万元，建起渭北地区第一家金银花茶厂。有了茶厂，一切都不一样了。茶厂统一收购、统一加工、统一销售，金银花一经田间摘回就能直接送到茶厂里，不愁卖不出去，马上就能变现。在村合作社的有效组织下，闫家村的金银花产业效益年年攀升，金银花茶的市场价由当初的每斤40多元，到2019年每斤60多元，今年市场价更是飙升到每斤160元。

“金银花产业靠谱”成为越来越多群众的共识。王春颜趁热打铁，一方面铆足了劲搞好茶厂的管理经营，一方面积极向村民推广金银花种植。村集体茶厂开办3个多月就赚了17万元，村民人均分红50元左右，虽然数额不多，但它带动的是闫家村的新产业。目前，村里已有200余户种植金银花3700亩，其中贫困户70多户。2019年全村金银花产值达400多万元，平均每户年收入2万多元，可谓是金银花开“金银”来。

靠着这红红火火火的“金银”产业，闫家村成了远近闻名的脱贫村、致富村，王春颜认真地对记者说：“乡村扶贫工作，不能只盯着贫困户，而是要着眼乡村产业发展。只有把乡村产业做大了、做强了，群众受益了，才能实现真正的脱贫。这其中，谁能想到，撬动它的竟然就是这个不起眼的村级经济合作社，‘拨改投’改革带来的效益不服还真不行！”

一枝独秀不是春，百花齐放春满园。蒲城县“拨改投”改革，利用13.2亿元的财政资金，发展村集体经济，直接带动酥梨、苹果、设施瓜菜等传统产业实现质量效益双提升，呈现出“北部苹果和香菇、中北部旱腰带金银花、西部奶山羊、南部设施瓜菜和酥梨”的产业发展新格局。

“拨改投”改革中，以组建村集体经济合作社为契机，蒲城县还推动形成一个重大成果——所有行政村完成了村上的清产核资，清理收回村集体机动地13万多亩、经营性资产2.4亿元，不仅化解了家庭联产承包责任制以来分产到户工作中积累的矛盾，村上还理清了“家底”，为产业发展增添筹码。

据统计，近年来，全县的“拨改投”产业点带动8316户贫困群众增收致富，1029户参与经营，鼓励扶持有劳动能力和意愿贫困群众5176户发展种养产业，实现建档立卡贫困人口产业就业扶持脱贫全覆盖，贫困人口工资性收入和生产经营性收入占比逐年上升，自主脱贫能力稳步提高。到2019年，贫困人口人均收入达9717元，比2014年增长296%，年均增幅39%，比同期全县农民人均收入增幅高30个百分点。

“加法”产生“乘法效应”

蒲城是一块创新的沃土。脱贫攻坚战伊始，这里就率先探索实践出“党组织+”扶贫模式，在全市乃至我省全面推广。此次“拨改投”改革中，为了确保国有资产保值增值、惠及全体村民，蒲城县从一开始就要求各村必须采取“党组织+”模式，村党支部书记、村委会主任和合作社理事长“一肩挑”，负责村级股份合作社运行管理。

记者采访发现，“拨改投”下的“党组织+”模式，不仅夯实了基层党委和党支部的扶贫主责，也让党员干部致富带富有了平台，实现了向外“借力”到自主“发力”的转变。“党组织+”被赋予新内涵，产生了“乘法效应”。

蒲城县苏坊镇党定村过去就有养殖奶山羊的传统，因多为群众自发的分散式养殖，发展一直是不温不火。实施“拨改投”以后，村党支部书记胡宏社一肩挑三职，带领村两委会一班人创新创业、大干实干，尽情释放聪明才干，推动村上的发展大步向前。他们立足自身实际，分析研判市场，建起了奶山羊养殖小区，并配套建成了中心奶站和技术服务中心，将村民家庭养殖变为村集体统一管理。奶山羊养殖有了规模、有了规范，羊奶产量和质量不断提升，吸引了“红星美羚”和“盛唐”两家乳业企业与村上签订了订单合同。又先后建起果蔬采摘园，引进了以羊粪为原料的有机化肥厂，流转土地1700亩种植苜蓿建成牧草基地，发展起绿色、环保、可持续的循环经济，年产值达400多万元。

“过去，村干部的职责仅限于处理单一的村务管理，带领群众脱贫致富常常是有想法、没办法。”村党支部书记胡宏社笑言：“‘拨改投’以后，有了资金，有了平台，自然也有了施展‘拳脚’的机会。再说有考核‘压着’，下有群众看着，你不学本领、不改作风，就过不了关啊。”

蒲城县扶贫办副主任张涛说，向“投资”问“效”，是“拨改投”改革的核心。为了让涉农财政资金最大程度发挥作用，县上要求各村的资金效益不能低于8%，带动贫困户人数不得少于10人。有了“硬指标”，倒逼着基层干部成长为懂市场、会经营的复合型人才。

每个村的村情不同，使用‘拨改投’资金的效果也不一样，如果亏损了，就会造成另一种形式的国有资产流失。为了解决这个问题，蒲城县创新推出“党组织+”的另一种模式——“联合党委+”，按照地域相连、产业相关的原则，成立联合党委，在更大范围内整合资金，共同发展特色产业，示范带动各村走上致富道路。

“‘拨改投’就像练兵场，”县委组织部部长李世峰说，在“党组织+”模式新的实践中，不仅练就了一支高素质、专业化、有担当的干部队伍，还有效提升了基层党组织战斗堡垒作用，为实现乡村振兴积蓄了力量。

干群齐心谋发展，老百姓的腰包鼓起来，村集体的账户有了积蓄。记者采访了解到，截至2019年，全县20多个村的村集体收益都超过了百万元。大部分村里的环境卫生治理、基础设施修缮、“好媳妇”“好婆婆”等各类先进表彰、逢年过节慰问特殊群众及其他公益事业等，都用到了集体收益的钱。

“就像家里过日子，要权衡好每一件事情，群众才能真正满意”苏坊镇副镇长、党定村第一书记郑杰说，过去是“没有一分钱难倒英雄汉”，现在集体的钱集体花、大家的事大家办，党群关系更好了，乡风民风更正了，党组织的凝聚力和号召力更强了。2019年，党定村被蒲城县委授予“五星级村”，表彰其在基层党建、脱贫攻坚、产业发展、美丽村庄、乡风文明5项重点工作中取得的好成绩。

而今，在蒲城县“拨改投”改革的291个镇村产业点上，“党组织+”正在释放着巨大的裂变能量，建强了基层堡垒，加快了脱贫速度，带来了乡风文明，一面面党旗高高飘扬在兴农产业的田间地头。

“拨改投”蒲城经验的几点启示

连日来，走访在蒲城县乡村大地，发展特色产业热火朝天的场面，坚定致富信心铿锵有力的言语，犹如阳光又似雨露，将攻坚克难的力量和爱民为民的情感融合在一起，让记者深受感染。蒲城是个农业大县，围绕农业做文章，向长期以来深受老百姓诟病的涉农资金使用“亮剑”，“拨改投”可谓是一石激起千层浪，收到了显著成效，总结起来有几点启示。

一是坚持党建引领是关键。“拨改投”资金和村级股份经济合作社都姓“公”，必须坚持党建引领，才能确保最广大人民群众的利益。这次改革中，蒲城县依托“党组织+”模式，推动基层党建工作与中心工作、日常工作有机融合，对镇村干部放手放权，支持他们大胆探索、干事创业，成为因地制宜发展产业、带动群众增收致富、壮大村集体经济的“主心骨”“领头羊”，充分发挥了镇村党组织引领作用。干部在担当责任中收获了成就感，本领越练越强，干劲越来越足，党组织的号召力和凝聚力不断增强，党的基层政权建设也得到了巩固。

二是做强特色产业是根本。产业是脱贫致富的源头活水，必须牵住这个牛鼻子，才能从根本上推动“三农”腾飞。蒲城“拨改投”改革之所以成功，就在于其盯住产业要效益。一方面，将涉农财政资金整合投入，让各村发展产业有了启动资本，为他们搭建起平台和载体，不仅以产业经营者的身份参与到市场活动之中，还撬动了各种社会资本助力“三农”，为做强做大给予了力量。另一方面，采取村集体经济生产经营方式，有效解决了群众单家独户发展产业面临的缺技术、缺劳力、惧风险等现实问题，盘活了村集体资源资产，实现了规模化发展，形成了聚集效应，客观上促使产业布局更加清晰。现在全县269个村都有了主导产业，发展较好的村还招引了一批农产品深加工企业落地生根，“产、加、销”一体化的产业链更加完善，农产品优势不断凸显，带动更多群众融入到了产业或产业链中，致富的道路越走越宽。

三是树立系统思维是要点。上面千条线，下面一针穿，农村工作点多面广包罗万象，这几年又有许多必须要完成的大任务、硬任务。把握内在联系，进行有效衔接，往往能达到事半功倍的作用。涉农资金的“拨改投”改革，可以说就是蒲城县决策者们系统思维的硕果。其以脱贫攻坚为统揽，将贫困户脱贫与非贫困户致富，贫困村摘帽与非贫困村振兴，村级集体经济建立与农村集体产权制度改革，基层组织建设与干部队伍建设、乡风文明、基层治理效能提升，农业现代化和二产三产融合发展等亟待解决的问题“一线穿”，通过科学谋划、统筹推进，实现了“三农”工作有机衔接和相互促进。

四是健全制度是保障。制度建设对我们事业的成功具有根本性、全局性、稳定性和长期性的保障作用。为了让“拨改投”改革真正见实效，蒲城县一开始就注重建章立制，在资金监管方面，成立了镇“三资办”，对每一笔“拨改投”资金都严格实施跟踪管理，大到村上的项目建设、小到贫困户务工一天的工资，都由镇“三资办”直接“打卡”支付，做到村上的钱不经村上的“手”，有效保障了资金安全。随着村集体收益的增加，就如何分好“蛋糕”，县委、县政府也提出科学考量后的“顶层设计”：“5221”分配机制，即村集体经济收入的50%用于产业后续发展和贫困户分红；20%全体股民按人头平均分配；20%与乡村文明结合，奖励遵守村民公约的各类好村民；剩余10%用于对村干部的考核奖励，通过利益联结和正向激励，激发了群众的内生动力，调动了干部的工作热情。

市人大常委会副主任、蒲城县委书记陈振江说，用好涉农财政资金，既强村富民，又锤炼队伍，既利于当下的脱贫攻坚，也为乡村振兴奠定了基础，在这样的事情上用心用力、多思多干，就是践行初心使命。

编辑：王倩

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