蒲城法院 基层法院队伍断层问题的现状分析及路径探讨

加强法院队伍建设，全面提高法官队伍整体素质、壮大审判力量，既是法院工作的重点，又是一项长期的艰巨任务，关系着人民法院各项工作能否得到全面发展。随着2016年10月第一批员额法官的遴选，法院队伍建设向正规化、专业化、职业化方向迈出了坚实的一步。随着案件数量持续增长,人民法院出现办案压力越来越大、法官断层问题严重、基层法院法官处于当事人之间矛盾冲突的前线,面临着巨大的审判压力、法官助理晋升法官标准严格、“案多人少”等问题。蒲城法院作为基层法院，通过调研分析近几年本院队伍建设中出现的问题，对审理案件数和人员结构进行了统计，提出了相应的对策和建议，以期切实解决人民法院队伍断层的问题，促进审判事业可持续发展。

一、当前法院队伍建设的现状

（一）案多

1.案件数增长快：诉至法院的案件数量增长速度快，绝对数量多。随着我国法制建设的不断健全完善，人民群众的法律意识和维权意识不断增强，每年诉至人民法院的案件数呈上升趋势。2011年至2019年，蒲城法院审结案件数量从1535件增至7882件，增幅为413%。特别是民事诉讼法修改、国务院《诉讼费用交纳办法》实施以及民事一审案件级别管辖调整以后，人民法院特别是基层法院审理的案件数增速更是加快（见表一）。

表一：2014 年10月—2019 年10 月蒲城法院受理案件、收案、新收案、审结案件数

法官个人结案数量增长速度快，办案纪录不断刷新。从2014年至2019年，五年间，个人结案从200件到400多件，增长100%，近三年年人均结案稳居190件以上。（见表二）

表二：2014 年10月—2019 年10 月蒲城法院个人结案统计表（单位：件）

2.工作量大：（1）案件审判标准不断提高，增加了法官的工作量。当前，“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”是案件审判的目标，法官不能再满足于事实清楚、法律适用准确、程序合法。审判标准的提高势必要求法官投入更多的时间和精力，必将影响办案的效率。（2）人民群众新的司法需求增加了法官的工作量。近年来，立法不断完善，大量法律、司法解释不断出台，人民群众的司法需求也越来越多样，法院受理的新类型案件也越来越多。实体法涉及的面更宽了，触角延伸至各个领域。为保障实体法适用的公平公正，程序方面的法律规定越来越严密、细致，大量法律、司法解释、工作规定和工作制度相继颁布施行。为了全面了解各项法律法规，法官必须花费大量的时间，从而影响了办案的效率。（3）涉诉信访压力加大，必然增加法官的工作量。近年来，从院领导到部门负责人到承办法官的信访工作压力越来越大，接待、解释、协调各方做工作、层层汇报、接访等牵涉了大量的工作精力，进一步消耗了有限的审判资源。

3.压力大：（1）审判质效指标排名通报，法官考核压力较大。上级人民法院对基层人民法院设定了主要质效考核指标，定期对下级人民法院的单项及综合质效指标分别进行排名通报，并在某种程度上作为评先评优的依据。受此影响，基层人民法院为提高质效指标排名，通过定期对法官个人审判质效指标进行通报、点评、排名，并运用评先评优、职级晋升相挂钩等多种方式，将考核压力传递到法官身上。考核的高要求使法官的压力十分巨大。（2）涉诉信访考核责任过重，法官接访维稳压力较大。上级人民法院定期对赴省进京等涉诉涉执信访情况进行通报、排名，地方党委、政府将涉诉访工作全面纳入目标管理考核，在全国、地方“两会”、重大节日等重要时期，法官要对重点信访人员做好稳控、矛盾化解等工作。如出现进京上访人员，无论何种原因、上访有无道理，法官都要赴京接访稳控，并追究相关责任，甚至实行“一票否决”，此种考核方法使基层人民法院把相关责任分解到具体法官，并纳入法官业绩考核。在这种考核体制下一些当事人“信访不信法”，无理缠访闹访，给法官带来了巨大的心理压力，甚至出现个别一线办案法官不敢判案，不愿办案，想调到非办案部门的现象。

（二）人少（统计数据截止2020年8月）

1.空编多。蒲城法院中央政法编核定107人，实有人数98人，其中，中央政法专项编制82人，其他编制人员16人，中央政法专项编制空编25人。省高院对蒲城法院以案定员为49名法官，而实有42名，空缺7名。再综合考虑下一步人员退休状况，总的说来，编制空缺情况将愈加突出。

2.法官老龄化。蒲城法院现有法官42名，50岁以上有13人，占31%；40-50岁有19人，占45%；35-40岁有7人，占17%；35岁以下有3人，占7%。由统计可以看出，有76%的法官年龄在40岁以上。目前，有15名法官工作已满30年以上，随时面临退休离岗，这种结构对法院审判事业的发展十分不利。

3.进人渠道不畅，法官断层问题严重。因法院正式干警主要是通过省考公务员招录，进人较难，2017年至2019年蒲城法院未招录公务员，人员没有及时得到补充。

4.法官后备力量不足。目前蒲城法院有法官助理18名，1名借调，1名从事非审判岗位，实际办案人员共16名。其中，2015年至2016年招录的法官助理有15名，占83.3%。15名法官助理中有8人都属外省市籍贯，受“乡土情怀”思想影响，离职可能性较大。另外，由于入额条件为基层法院具有5年以上办案经历且通过国家统一法律资格考试的法官助理，意味着2021年以后，法官队伍如果不能及时补充，将出现无人办案的现象。

5.审判辅助人员队伍不稳定。审理案件少不了审判辅助人员的工作，而编制内的书记员、法警人数有限，无法满足审判活动正常开展的需要。蒲城法院执行局共18名执行员，仅有1名书记员、1名法警是在编人员。因此，近年来法院招聘了一部分审判辅助人员，承担一些审判辅助工作。但由于受工资待遇低和社会地位差异的影响，一部分学历较高的人员想通过公务员考试等方法另谋高就，一定程度上影响了审执工作的正常开展，另一部分人员选择辞职。蒲城法院2018年新招聘11人，当年辞职16人；2019年新招聘11人，当年辞职12人。

二、原因分析和影响表现

（一）原因分析

1.新的法律政策出台因素。从法律层面上看，民事诉讼法的修改，劳动合同法、物权法的颁布实施，新的诉讼费收费办法的实施及民事一审案件级别管辖的调整等都是基层法院案件增长的主要原因。从政策层面上看，受国家从紧的货币政策影响，企业因原材料价格上升、利润压榨、资金链断裂等引发债权债务纠纷、破产案件等不断增多，由此引发的劳动争议案件等也不在少数。

2.经济社会发展因素。十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，各种经济成分、就业方式、组织形式、利益关系和分配方式日趋多样化。在统筹推进的过程中，社会矛盾不可避免，如城镇化进程加快与社会管理能力不足的矛盾、利益格局调整的全面性与社会保障有限性的矛盾日益突出，社会矛盾呈现多样、多发、多元的特点。而随着依法治国的推进，公民的法律意识增强，都愿意选择诉讼来表达诉求，维护权益，导致案件增多。

3.法官培养的规律因素。相对于其他一些职业，法官这个职业具有一定的特殊性，需要知识和经验的双重积累。近年来，法院招录了一批人员，但大部分都是应届毕业生，虽然具有较高的专业知识，但社会经验不足、审判经历缺乏，使得他们不可能很快填补离岗法官的空缺。一名成熟的法官，一般需要5年或更长的时间才能养成，这也导致了一线办案力量的不足。

4.司法权威弱化因素。新形势下，受多种因素的影响，群众对人民法院、法官的信任和满意度较以往有所下降，人民法院的司法公信力下降，法官被认同感明显下降。特别是在行政诉讼案件中，人民法院不能轻易判决行政机关败诉，需通过协调撤诉来化解这类案件矛盾，这使当事人对法官产生不信任，甚至产生敌对情绪。民商事案件诉讼过程中，法官更是经常受到诋毁、诬告、诽谤等人身攻击。法官作出裁判以后，一些当事人对裁判结果不认同、不执行，法官的辛苦努力难以得到社会认同。

（二）影响表现

法院每年新收案件、结案数均在增加，而人员增长则相对缓慢，无形中给法官带来很大压力，影响了法官的办案质量甚至导致其他方面工作的不顺畅，主要表现在:
    1.影响干警的身体健康。长期超负荷工作，高强度的脑力劳动和连年持续不断的精神压力，使得法官健康状况不容乐观，身体素质整体下降，疾病增多。近年来，法院干警中“三高”、颈椎病、结石、各类炎症甚至癌症患者不在少数。
    2.影响法官办案的热情。据调查发现，基层法院越来越多的法官不愿意在民一、民二、基层派出法庭等案件较多的部门办案，期望到办案压力不大的立案庭、审判庭或后勤综合部门工作，有的选择遴选至上级法院，法官的工作积极性和工作热情受到很大影响。

3.制约法官职业能力提高。案件大量积压，使得法官“唯案是从”，无暇学习知识、钻研业务，存在“用到一点学一点”这种临时抱佛脚的不良现象，影响了法官的知识更新和司法能力的提高，久而久之，法官们深陷一摞摞卷宗中，日渐变成了机械工、操作工，甚至成为办案机器。

4.法院的综合性工作受到影响。案件逐年大量增加，法院势必将有限的资源更多地投入到审判执行工作当中去，对其他综合性工作构成了制约。一方面，法院需要在人员配置上向审判执行工作倾斜；另一方面，审判执行一线法官的有限精力几乎都投入到案件当中，法院的脱贫攻坚、精神文明、信息宣传、干部管理、党建、调研、监察等综合性工作受到制约。

三、意见建议

（一）微观建议

对蒲城法院未来招录遴选后备法官力量的建议：

为了确定法院年办理案件所需配备的法官人数，首先通过下表算出在正常工作状态下法官的人均办案数。（见表三）

表三：案件办理对应关系表

注：表中占所有案件比重以近几年蒲城法院审理案件难易程度统计；办案周期按正常工作状态下一个案件的办案周期计算。

假设人均办案数为X件，20%X*3+70%X*6+10%X*12=250

（一年工作日以250日计算），由此得出正常工作状态下法官的人均办案数约为113件。而蒲城法院近三年人均结案数见下表：

表四：蒲城法院近三年人均结案数

前述从表二个人结案统计表中可看出，蒲城法院办案标兵结案已超过400件，表四可看出近三年人均结案数均超过正常工作状态下法官的人均办案数。（假设前提：办案数≥结案数）

以2018年10月-2019年10月结案数为例，7882/113≈70,即在正常工作状态下，当年需要配备70名法官。

考虑到每年法官自然减少—退休，以及通过遴选等方式离职减少的因素（不考虑意外等因素），首先统计未来10年法官退休情况（退休按照男性年满60周岁，女性满55周岁计算）。（见表五）

表五：蒲城法院未来10年内员额法官退休人数

由上表可计算出未来每年退休1.7人，综合考虑近三年离职法官2人，平均每年离职0.7人，即推出未来每年法官减少2.4人，约2人。假设年案件同比增长X件，每年从法官助理中入额的法官Y人，每年需要新配备的法官为Z人。则：Z=X/113+2-Y (假设前提是在当前法官足额配备，即已配备70名法官的基础上，计算未来需求量)。同期法官助理相应配备Z人。

（二）宏观建议

1.近年来，按照县委要求，法院系统相继开展了“群众路线”“三严三实”“两学一做”“不忘初心、牢记使命”等多项主题教育整顿活动，为法院审判执行工作的开展起到一定推动作用，乱收费、法官不中立的现象明显减少，通过这些活动，法院和法官在广大人民群众心目中树立了全新的形象。但这项工作不是一蹴而就的，要立戒形式主义，保持教育活动的实效，必须建立制度和监督并重的惩防体系，加强纪检、监察工作力度，使思想政治工作入脑入心。

2.加强审判管理，有效地提高审判质量和效率。就目前的状况来看，案件数量多是突出的问题，但也存在案件质量不高、案件效果不佳导致案件隐性增多的问题。因此，各法院应进一步重视审判管理工作，把实现案结事了作为审判管理工作的重要目标，建立健全包括审核把关、庭长监控、流程管理、质量评查等方面的长效机制，强化院长、庭长的审判管理职责，不断提升审判管理的针对性和实效性。完善案件息诉情况与法官审判业绩考评、岗位目标考核对接制度，加强对上诉案件、改发案件、申诉和申请再审案件、举报投诉案件以及社会关注案件的质量监督评查工作，充分发挥质效指标数据通报、审判运行态势分析报告、案件质量监督评查通报的作用，确保审判管理的目标和要求真正落实到法官个体和个案办理之中，实现收结案的基本平衡。

3.适当充实人民陪审员力量。我国的人民陪审员制度是人民民主进程中的一大发展，是公民有序政治参与和保障人民群众的知情权、监督权的迫切需要，还可以补充法院审判力量的不足。要充分发挥人民陪审员的参审作用，建立人民陪审员报酬保障机制，加强人民陪审员的培训，提高他们的素质。不断建立完善人民陪审员制度的长效机制，为法院审判事业起到应有的推动作用。

4.目前省市级以上法院可以从基层法院遴选选拔法官和法官助理，可以有效地充实各中级以上人民法院的法官队伍。现在的问题是基层法院法官断层现象严重。面对这种情况，一方面可以根据各基层法院编制空余情况面向全国遴选符合条件的员额法官；另一方面对于各基层法院的法官，可以在全省范围内适当调配。

5.建立法官分类管理制度，禁止法官从事后勤、政工、法警等非审判业务工作。蒲城法院在纪检、政工、办公室、专职党组成员等岗位上退出的员额法官有4人，占法官总数的10%，这也是造成案多人少的一个原因。要建立法官及其他工作人员分类管理制度，对于法官可以沿用现在凡进必考严格的资格准入制度，占中央政法编制，而对于纪检、政工、办公室和法警等部门的在编人员，除部门负责人占中央政法编制外，其余人员可通过向社会购买的方式聘用工作人员，而纪检、政工、办公室和法警等部门的现有在编一般同志，可鼓励他们到审判一线工作，这样既为法官队伍充实了力量，又减轻了纪检、政工、办公室和法警等部门人员不足的压力。

6.加强法院工作人员职业保障。新法官法对法官因依法履行职责遭受不实举报、诬告陷害的职业保障设专门条文进行规定，对维护法官合法权益，保障法官依法履行职责具有重要意义。派驻纪检监察机构、法院内设监察部门等针对举报的影响范围可以采取如下措施：一是纪检监察部门对已经查实的不实举报及诬告陷害情况应及时反馈给法官所在单位及本人；二是以内部通报的形式澄清正名的需征求本人意见；三是通过网络平台进行信访举报影响范围较大的，应利用官方网站、媒体等方式及时予以澄清，以维护人民法院的整体形象。另外，多渠道帮助法官干警减压，严格落实带薪休假、定期体检、心理辅导等制度，经常组织开展谈心交流、文体娱乐等活动，使法官干警始终保持健康的体魄和良好的精神状态。

7.加强基层法院法官职业能力建设。一个合格的法官,应该具备较高的驾驭庭审的技巧和方法。尤其是基层法院,法官独任审判的案件较多,对其庭审能力的要求就更高。建议对基层法院给予一定政策倾斜，吸引硕士、博士等高素质法律人才。目前法官紧缺，法官助理满足晋升法官条件后，一经成为正式法官，直接到岗独立开展办案业务，由于从法官助理到员额法官角色转换过快，经验不足，积累不够，导致拔苗助长。建议将初任培训作为必修课，一方面对初任法官进行为期半年至一年的任职培训，可以分批次开展；另一方面发挥老法官“传帮带”作用，在指导中助力年轻法官提升办案技巧与能力。

编辑：王倩

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