行政审判融入市域社会治理的路径探索

人民法院行政审判工作主动融入党委领导的市域治理格局，既是贯彻习近平法治思想的具体体现，也是践行司法为民宗旨的生动实践。各级人民法院积累了有益的行政审判经验，也体现了丰富的地方智慧，但这并不表明相关制度构造已经完备。作为助力法治国家、法治政府、法治社会一体建成的重要制度，行政审判融入市域治理的路径尚需从三方面进行探索。

一、强化行政审判的多元化解机制

2021年12月，最高人民法院在总结地方探索实践经验的基础上，制定了《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》，要求各级人民法院要高度重视行政争议多元化解工作，推动建立健全诉源治理和矛盾纠纷多元化解的制度机制。

（一）发挥行政协调与调解的优势

构建各方面力量共同参与纠纷解决的工作格局，形成社会多层次多领域齐抓共管的解纷合力，探索建立调解前置程序。同时探索适用调解前置程序的纠纷范围和案件类型，将协调化解的案件类型扩展到行政赔偿、行政补偿以及行政裁量案件之外的其他行政案件，掌握诉前调解主动权。

（二）建立多元案件前端处理中心

积极探索“泄洪减压”的纠纷化解之道，设立全覆盖的行政争议多元案件前端处理中心。构建驻院调解员平台，成立案件评议专家团，专家团成员由法院、检察院、司法局等固定单位人员及其他相关专业人士组成；引进专业调解组织、乡镇人民调解员、特邀调解员等合力化解，负责对申请进入多元案件前端处理中心的案件进行审核并主持相关调解会议，并就调解程序的启动、终止及调解方式、方案提出建议。将法院内部的“一元审理”拓展为社会协同的“多元化解”，从而发挥“水利枢纽”的作用，将纠纷多渠道分流、多方联动协调化解。调解达成后，人民法院应当制作调解书，一方不履行，另一方可以向人民法院申请强制执行。

二、法院参与诉源治理方式的创新

2019年2月，最高人民法院“五五改革纲要”提出“诉源治理”，要求坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量，诉源治理成为新一轮司法改革坚持的基本理念。积极参与创新社会治理进程，帮助行政机关堵住不依法行政的漏洞，有效防止行政争议的发生，实现行政审判“治未病”的最高境界。

（一）积极参与重大行政决策的法律风险防范

在行政机关对事关群众切身利益、可能引发影响社会稳定问题的重大改革措施出台、重大政策制定或调整、重大工程项目建设、重大活动举办、重大敏感事件处置等事项决策过程中，人民法院作为党领导下的审判机关，通过参与论证、提供法律咨询意见、分析法律风险隐患等方式，为重大行政决策提供司法服务，尽可能实现决策的科学性、合法性（是否符合法定权限；是否履行相关法定程序；是否符合有关法律、法规、规章和国家政策的规定）和民主性，防止因决策不当导致执行过程中出现违法行政，引发行政争议。应当注意的是，人民法院参与决策过程，只能为行政机关提供抽象的法律适用意见和建议，不能直接对具体案件的处理提供咨询意见。

（二）建立行政争议分析研判机制

审理行政案件，不仅要看到具体个案中被诉行政行为存在的个性问题，更应当透过大量的个案，找出容易引发行政争议的共性问题。人民法院要建立研判机制，定期对本辖区内行政诉讼案件高发领域、矛盾问题突出领域进行排查梳理，发现行政机关执法过程中的矛盾纠纷易发频发点，以及可能引发更多行政争议隐患的风险，充分运用司法建议、行政审判白皮书、座谈会、法律讲座等形式，及时对行政执法中的普遍性、倾向性、趋势性问题提出预警及治理建议。促进行政机关改进工作，提高依法行政能力和水平，防患于未然，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，努力减少进入诉讼程序案件，为更多案件下沉留足空间。

三、选择最有利于行政争议化解的审理方式

（一）立案阶段的指导与释明

行政诉讼具有高度专业化、技术化特征，对于一般的原告而言，往往面临天然的诉讼能力不足的困境。如果法院一味坚持当事人主义的诉讼模式不给予必要的指导和帮助，原告的行政诉权就可能无法得以实现，司法公信力也会受到负面影响。2014年修订的行政诉讼法就法院释明作出规定，使行政诉讼释明具备了明确的法律依据。以法官释明权规范行使和释明义务切实履行为中心，将释明充分运用于立案登记、诉讼请求正确表达、一并解决关联性争议、诉讼类型及时转换、诉讼风险提示等具体事项，实现行政诉讼释明活动的全程化、常态化、规范化和实效化。

（二）规范一并审理民事争议审理模式

行政案件越来越多的是涉及当事人重大民事权利的案件，表面上是被诉行政行为的合法性问题，而实质的争议则是行政行为参与的民事权利归属问题。行政诉讼法规定的一并审理民事争议制度，是行政诉讼法赋予人民法院行政审判的特殊权力，一并审理制度很大程度上能够解决诉讼程序空转带来的负面效应，做到节约司法资源，确保裁判统一性，案结事了，当事人息诉服判，是实质性解决争议的重要举措。

首先，人民法院应当对当事人进行引导和释明以保障当事人的权益。立案环节主动询问，了解当事人是否有与行政诉讼具有关联的民事争议未解决，判断适用一并审理制度的可能性，并在分案环节予以标注。在审判环节根据案情发展，做好与当事人的沟通工作，对适用一并审理制度的条件、范围、提出时间等作出主动告知。如果符合法律规定可以适用一并审理的案件，法官应当告知当事人有提出一并审理请求的权利，在诉讼过程当中当事人对该项制度有不清楚不明确的地方法官应当解释说明。

其次，根据当事人争议的基础关系性质判断来确定民事案件是否需要单独立案。人民法院对行政裁决审理的同时对该民事争议的审理是题中之义。也可以说，对于行政裁决案件，审理行政争议和民事争议在某种意义上讲，不能截然分开。若该案件以行政争议为主，涉及相关民事争议的事实或结果作为行政争议裁判基础的案件，无需分别立案，仅立一个行政案号，一并作出裁判；若民事争议与行政争议并重，可以将民事和行政分别立案后再由同一审判组织一并审理，且适用一并审理程序的民事诉讼不适宜另立普通民事案号，可以设立“行民”案号体现与行政诉讼的关联性。

再次，审判组织方面可以专门组建具有行政、民事经验的审判团队，以发挥优势审判效能或者是组建民事审判庭法官与行政审判庭法官共同参与的混合合议庭，弥补行政审判法官民事审判经验的不足。

最后，在文书制作方面，从融入市域社会治理和实质性化解矛盾的角度考虑，应以一并裁判为主，分别裁判为辅，当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。

（作者单位：江苏省宿迁市宿豫区人民法院）

编辑：王倩

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