行政赔偿“视为一并提起程序”中法院释明义务初探

一、行政赔偿程序的体系建构

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（2022年5月1日起施行，以下简称《行政赔偿司法解释2022》）第十三条第一款规定：“行政行为未被确认为违法，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼。”由此，在国家赔偿法第九条规定的“单独提起程序”和“一并提起程序”的基础上，确立了“视为一并提起程序”，建构了完整的行政赔偿程序体系。

1.行政行为未被确认违法的，“一并提起程序”与“视为一并提起程序”的适用。行政行为未被确认违法的，申请人可以向赔偿义务机关申请赔偿，赔偿义务机关先行处理或超过法定期限不予处理的（以下简称“赔偿义务机关先行处理”），此时其有两种选择。第一种选择为申请行政复议或提起行政诉讼，并一并申请行政赔偿或提起行政赔偿诉讼。该程序即为“一并提起程序”，法律依据为国家赔偿法第九条。第二种选择为直接提起行政赔偿诉讼，该程序即为“视为一并提起程序”，法律依据为《行政赔偿司法解释2022》第十三条第一款。

2.行政行为已被确认违法的，“单独提起程序”与“一并提起程序”的适用。行政行为已被确认违法的，存在两种情形，一种为被有权行政机关（如行政复议机关）确认违法，一种为被法院确认违法。

行政行为被有权行政机关确认违法的，申请人应当向赔偿义务机关申请赔偿，赔偿义务机关先行处理后，再提起行政赔偿诉讼。该程序即为“单独提起程序”，法律依据为《行政赔偿司法解释2022》第十三条第二款。该程序意味着未经赔偿义务机关先行处理，申请人不能直接提起行政赔偿诉讼。为什么在“视为一并提起程序”中，行政行为未被确认违法，申请人可以直接提起行政赔偿诉讼，而在“单独提起程序”中，行政行为已被确认违法，却不能直接提起行政赔偿诉讼？原因就在于“单独提起程序”与“一并提起程序”是国家赔偿法规定的两种性质不同的程序。被有权行政机关确认违法，意味着申请人选择“单独提起程序”，须先行向赔偿义务机关申请赔偿；被法院确认违法的，意味着申请人选择“一并提起程序”，可选择先行向赔偿义务机关申请赔偿，也可直接向法院提起行政赔偿诉讼。换言之，在“单独提起程序”中，赔偿义务机关先行处理是必经前置程序。因此，《行政赔偿司法解释2022》第十三条第二款规定的“行政行为已被确认违法”应作限缩解释，仅指“被有权行政机关确认违法”，而不包括“被法院确认违法”。

行政行为被法院确认违法的，申请人可以选择向赔偿义务机关申请赔偿，经赔偿义务机关先行处理后，再提起行政赔偿诉讼；也可选择直接提起行政赔偿诉讼，两者均为“一并提起程序”，法律依据为国家赔偿法第九条。

二、“视为一并提起程序”中法院释明义务的证成

“视为一并提起程序”中，因申请人并未提起行政行为违法确认诉讼，因此法院如何对行政行为的合法性进行司法审查的程序规则不清晰，主要存在如下两种意见。

第一种意见：“视为一并提起程序”应作程序上的理解，即对申请人提起的行政赔偿诉讼，法院不能以行政行为未经确认违法为由裁定驳回起诉，而是进入实体审查，对行政机关是否承担赔偿责任作出裁判，但对于行政行为的合法性审查只是判断行政机关是否承担赔偿责任的一个要素，可在裁判理由中予以明确，而无须对行政行为的合法性作出裁判，更无须申请人提起行政行为违法确认诉讼。

第二种意见：“视为一并提起程序”应作实体上的理解，即对申请人提起的行政赔偿诉讼，法院应进行释明，要求申请人提起行政行为违法确认诉讼，然后按照“一并提起程序”对行政行为合法性以及行政机关是否承担赔偿责任进行一并审查，在判项中明确行政行为是否合法。

笔者同意第二种意见，理由如下：

1.“视为”的用语功能

“视为”一般被认为用来表达的是法律拟制，其功能是将性质不同的两个法律事实予以相同法律评价，使其产生相同法律效果。因此“视为一并提起程序”应与“一并提起程序”具备相同的法律效果。如《行政赔偿司法解释2022》对“一并提起程序”规定了一体裁判的规则，尤其是十九条明确了主诉裁驳从诉一并裁驳的规则。“视为一并提起程序”中也应遵循一体裁判规则，其前提就是将行政行为案件作为主诉案件，行政赔偿案件作为从诉案件。因此，“视为一并提起程序”中，法院应向申请人释明，使其提起行政行为违法确认诉讼。

2.符合司法不告不理的特征

“视为一并提起程序”并没有，也不可能将申请人提起行政行为违法确认诉讼的义务转由人民法院代为履行。行政行为的合法性审查是行政诉讼中的核心问题。正因如此，“一并提起程序”中将行政行为案件作为主诉案件。既然是主诉案件，肯定要尊重申请人的诉讼选择权。法院可以释明，使其充分知悉相应的规定，了解相应的法律后果，但是否提起行政行为违法确认诉讼，决定权在于申请人。

3.方便行政机关答辩，提高诉讼效率

如果申请人单独提起行政赔偿诉讼，行政机关在答辩时可能会仅针对行政赔偿案件，而忽视对行政行为的合法性提供证据，如此，一方面导致对行政行为的合法性审查面临质疑，引发上诉、申诉，导致“案结事不了”，另一方面也不利于充分发挥行政机关在实质性化解行政争议中的独特作用。因此，由法院释明申请人应提起行政行为违法确认诉讼，有利于行政机关及时、准确、全面地进行答辩，也有利于法院全面审查行政行为和行政赔偿诉请，提高诉讼效率。

三、法院释明的适用规则

基于上述分析，“视为一并提起程序”中法院释明是关键环节，应当明晰适用规则。

1.释明的性质。“视为一并提起程序”中法院释明应当属于法定义务，该释明义务能够充分保护当事人的实体权益，提高诉讼效率。

2.释明的内容。在申请人单独提起行政赔偿诉讼时，法院应当向其释明，要求其修改诉状，提起行政行为违法确认诉讼，增加对行政行为合法性审查的诉请，即申请人应提起行政诉讼，在行政诉讼中一并提起行政赔偿诉讼。

3.释明的阶段。法院应在一审时释明。最佳阶段是立案阶段，立案部门在审查申请人的诉状时，发现其单独提起行政赔偿诉讼的，应及时释明。若立案时未加释明的，承办法官在发现申请人单独提起行政赔偿诉讼时，在一审宣判前均可释明，经释明后申请人增加行政行为合法性审查诉请的，法院应再次向行政机关送达修改后的诉状或增加诉请的申请，并要求行政机关根据法律规定提供相应的证据和依据。

4.释明的后果。法院释明后，申请人未根据释明提起行政行为违法确认诉讼的，法院应裁定驳回起诉，理由为：申请人单独提起行政赔偿诉讼，本应裁定驳回起诉，“视为一并提起程序”增加了救济机会，避免因申请人不熟悉行政赔偿程序而被直接裁定驳回起诉，但经法院释明后，其拒不更正，意味着其放弃了救济机会，故相应的不利后果应由其承担。

5.一审未释明时二审的处理。一审法院未释明的，原则上，二审法院应发回重审。例外情况是，一审法院未释明，但行政机关在诉讼中自认违法的，此时可参照《行政赔偿司法解释2022》第十八条规定，将行政机关自认违法认定为《行政赔偿司法解释2022》第十三条规定的“行政行为已被确认违法”的情形，即申请人选择了“单独提起程序”。若申请人单独提起行政赔偿诉讼符合《行政赔偿司法解释2022》第十三条第二款规定的条件，一审法院可就申请人的行政赔偿诉请进行实体裁判，二审法院不能仅以一审法院未释明而发回重审。

（作者单位：江西省上饶市中级人民法院）

编辑：王倩

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